Stelsel van Speciale Eenheden

Het advies van Fijnaut werd neergelegd in het rapport “De herinrichting van het stelsel van speciale eenheden” van 25 mei 2004. Dit advies luidde om niet slechts de BBE’n, maar het totale stelsel van speciale eenheden (dwz. inclusief de Aanhoudings- en Ondersteuningseenheden (AOE’n) van politie en Koninklijke Marechaussee (KMar) te herstructureren. In vervolg hierop werd besloten een nader advies over het rapport van Fijnaut te laten opstellen door een commissie (hierna: de commissie) bestaande uit een drietal deskundigen vanuit Openbaar Ministerie (OM), Politie en Defensie. Deze commissie heeft op 23 november 2004 haar advies aan Justitie aangeboden.

Daarnaast hebben het Korpsbeheerdersberaad (KBB) en de Raad van Hoofdcommissarissen (RvHC) gezamenlijk hun zienswijze ten aanzien van het rapport Fijnaut en het nader advies van de commissie kenbaar gemaakt. Dit geldt eveneens voor het College van Procureurs-Generaal (College van PG’s). De rapporten zijn vertrouwelijk ter inzage aan uw Kamer aangeboden.  

Analyse van huidig stelsel

De analyse van Fijnaut met betrekking tot het huidige stelsel laat zien dat het bestaande stelsel niet voldoende samenhang kent. Enerzijds mist het de nodige organisatorische, operationele en personele samenhang tussen de betrokken eenheden zélf om in alle denkbare omstandigheden op een geïntegreerde manier preventief of repressief ernstige (terroristische) gewelddaden zo doeltreffend mogelijk te kunnen bestrijden. Anderzijds biedt de te gecompliceerde regeling omtrent de daadwerkelijke inzet van de bedoelde eenheden niet de garantie dat hun aansturing en bevelvoering voldoende adequaat genoeg gebeurt.  

Verder laat de analyse zien dat de relaties tussen de speciale eenheden en andere diensten, met name de inlichtingendiensten en de opsporingsdiensten, niet voldoende ontwikkeld zijn in verhouding tot de zeer ernstige (terroristische) geweldsproblemen waarmee de Nederlandse samenleving heden ten dage kan worden geconfronteerd.  

Tenslotte toont de analyse aan dat het bestaande stelsel wordt gekenmerkt door feitelijke onevenwichtigheden tussen de onderscheiden eenheden bij de daadwerkelijke uitvoering van de hen toebedeelde taken. Waar de AOE’n vrijwel onafgebroken worden ingezet daar komen de BBE’n zeer weinig in actie.

De commissie neemt de conclusies van Fijnaut ten aanzien van de analyse van het huidige stelsel over. De aanbevelingen worden door de commissie grotendeels overgenomen. Op onderdelen worden echter door de commissie andere keuzes gemaakt.  

Kabinetsstandpunt

Na evaluatie van de rapporten van Fijnaut en de commissie en interdepartementale afstemming komt het kabinet tot de conclusie dat het stelsel van speciale eenheden op een drietal navolgende punten moet worden herzien:

- de inrichting van het stelsel;

- de aansturing;

- de randvoorwaarden. 

Een aantal reeds in gang gezette ontwikkelingen, zoals het formeren van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) en van een tijdelijk multidisciplinair BBE-werkverband, te weten de BBE-Snelle Interventie Eenheid (BBE-SIE)², bestaand uit leden van de huidige BBE’n van politie en Defensie, past in de lijn van het kabinetsstandpunt.  

De visie op de inrichting van het stelsel

Het huidige stelsel dat in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde een repressief antwoord moet geven op ernstige vormen van geweld en/of terrorisme bestaat uit eenheden van politie en Defensie. Deze eenheden zijn niet uitsluitend ter aanhouding van mogelijke verdachten van terrorisme of het plegen van grof geweld, maar ook ten behoeve van de aanhouding van vuurwapengevaarlijke verdachten en het beëindigen van levensbedreigende situaties. 

Dit betreffen concreet: de Aanhoudings- en Ondersteunings-eenheden (AOE’n) van de regiopolitiekorpsen, de AOE van de Brigade Speciale Beveiligingsopdrachten (BSB) van de Koninklijke Marechaussee (KMar), de drie Bijzondere Bijstandseenheden (BBE’n), te weten de BBE-Politie (BBE-P), de BBE-Krijgsmacht (BBE-K) en de BBE-Mariniers (BBE-M), en het tijdelijk werkverband de BBE-SIE. Voornoemde eenheden zijn, met uitzondering van de scherpschutters van de BBE-P en BBE-K, fulltime eenheden.  

Gezien het gesignaleerde gebrek aan samenhang in het huidige stelsel stelt het kabinet zich op het standpunt dat de bestaande capaciteiten in gevallen van daadwerkelijke inzet bij terreurgerelateerde situaties, situaties van grof geweld of andere nader te bepalen bijzondere gevallen, in één hand moeten worden gebracht. Daartoe wordt één nieuwe, overkoepelende dienst ingericht.Dit dient de samenhang in het stelsel te waarborgen en te zorgen voor een optimale aanpak van het hedendaags terrorisme. Het kabinet stelt zich op het standpunt dat deze dienst alle voorkomende vormen van ernstig geweld c.q. terrorisme over het gehele geweldsspectrum het hoofd moet kunnen bieden. Voorwaarde hiervoor is dat de dienst moet bestaan uit disciplines van zowel politie als Defensie en snel en flexibel moet kunnen op- en afschalen.  

De hiervoor genoemde overkoepelende dienst zal vorm krijgen in de Dienst Speciale Interventies (DSI), die beheersmatig zal worden ondergebracht bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). De DSI betreft een fulltime eenheid, die in beheersmatige zin bestaat uit de BBE-SIE, een scherpschutterscapaciteit en haar staf. De overige eenheden van het huidige stelsel, te weten de AOE’n van de politie, de AOE van de BSB KMar en de BBE-M, blijven beheersmatig onder de verantwoordelijkheid van respectievelijk de regiokorpsen en het ministerie van Defensie vallen. De DSI is ten behoeve van de daadwerkelijke inzet in het kader van terrorismebestrijding en de aanpak van grof geweld verantwoordelijk voor de operationele aansturing van de BBE-SIE en de BBE-M. De AOE´n die in gezamenlijkheid met de overigeeenheden van de DSI worden ingezet vallen ook onder de operationele aansturing van de DSI.  

Het kabinet is voornemens om de inrichting van dit nieuwe stelsel en de DSI als volgt te laten geschieden.

AOE’n en BBE-P

Een herziening van de organisatie van de huidige 7 AOE’n leidt tot 6 versterkte AOE’n die decentraal blijven ondergebracht bij de regiokorpsen:drie bij de grote korpsen in de Randstad (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag), één voor het midden, één voor het noorden van het land en één voor het zuiden.

Het algemeen commando over de AOE’n ligt in de reguliere

(AOE-waardige) situatie bij de regionale korpsen en de eenheden blijven vallen onder het bevoegd gezag, te weten de hoofdofficier van justitie. Hierdoor blijft de regionale binding van de AOE’n met de betreffende korpsen gewaarborgd. Dit stelt de AOE’n in staat hun huidige taken zoveel als mogelijk op de bestaande voet in samenhang met aanverwante onderdelen van die korpsen te kunnen blijven uitvoeren.

In bepaalde gevallen van terrorisme- en grof geweld-gerelateerde inzetten zal het hoofd DSI de algemeen commandant van de AOE'n zijn. Dit betreft specifiek die situaties waarin AOE´n in gezamenlijkheid met de overige eenheden van de DSI worden ingezet. De AOE'n blijven ook in deze situaties onder het gezag van het OM vallen.

Het beheer van de AOE’n blijft bij de beheerkorpsen liggen. Die korpsen zijn derhalve verantwoordelijk voor onder meer de instandhouding, sterkte, opleiding en geoefendheid en bewapening en uitrusting van deze eenheden.

Doch op grond van een (ministeriële) samenwerkingsregeling (op basis van de artikelen 46, 48 en 60 van de Politiewet 1993) wordt met betrekking tot het te voeren beheer en operationele aangelegenheden een samenwerking tussen de beheerkorpsen en het KLPD voorgeschreven en uitgewerkt. Daarmee wordt de noodzakelijke samenhang in optreden en functioneren van de AOE’n onderling en binnen de DSI bewerkstelligd. Deze samenwerking kent gezamenlijke, (bindende) verplichtingen en een nader aan te wijzen bestuurlijk aanspreekpunt. Ik denk daarbij op voorhand aan de korpschef van het KLPD.

Daarnaast zal nadrukkelijk worden meegewogen of in de betreffende ministeriële regeling de samenwerking met de Dienst Koninklijke en Diplomatieke Beveiliging (DKDB) moet worden meegenomen, een en ander gelet op de samenhang van werkzaamheden.

De BBE-P wordt opgeheven. Er zal binnen de DSI worden voorzien in een scherpschutterscapaciteit. Vulling van deze scherpschutterscapaciteit zal op basis van evenredigheid plaatsvinden vanuit politie en Defensie. 

BSB en BBE-K

De KMar blijft voor de vervulling van de aan haar opgedragen taken, te weten het uitvoeren van concrete opsporingsonderzoeken, beschikken over een observatieteam (OT). Ook de AOE-capaciteit van de KMar blijft deel uitmaken van de BSB KMar. De samenwerking van de AOE’n van de politiekorpsen en het KLPD met de AOE van de KMar zal ook in de betreffende samenwerkingsregeling worden meegenomen. Daarbij zal rekening worden gehouden met de eigenstandige positie van deze eenheid. In deze regeling zullen nadere afspraken over de samenwerking van de AOE BSB met de regiokorpsen worden gemaakt om een optimale benutting van deze AOE-capaciteit mogelijk te maken. De inzetten van de AOE van de BSB zullen op termijn getalsmatig op een gelijk niveau worden gebracht met die van een gemiddeld AOE van de politie. 

Ten aanzien van de afdeling Beveiliging en de “air marshall” capaciteit is het kabinet van oordeel dat deze taakvelden in de huidige vorm onderdeel blijven uitmaken van de BSB. De BBE-K zal evenals de BBE-P worden ontbonden. Daarvoor in de plaats komt de eerder genoemde centrale scherpschutterscapaciteit binnen de DSI.   

BBE-M

De BBE-M heeft binnen de DSI tot taak om offensieve, grootschalige en complexe manoeuvres uit te voeren. Deze eenheid blijft beheersmatig behoren tot het Korps Mariniers. Dit om ervoor zorg te dragen dat de leden van de BBE-M blijven beschikken over specifieke militaire vaardigheden door gemeenschappelijke training en oefening binnen het totale Korps Mariniers. Met betrekking tot beheersmatige aspecten, die direct de DSI raken, zullen tussen Defensie als beheerder en hoofd DSI als algemeen commandant van de DSI nadere afspraken worden vastgelegd.   

Bij een daadwerkelijke inzet van de BBE-M treedt het hoofd DSI  op als algemeen commandant van de totale operatie. De eenheid blijft onder operationeel commando van de eigen commandant. Essentieel voor het optreden van de BBE-M is dat deze kan beschikken over een scherpschutterscapaciteit. Hieraan zal invulling worden gegeven door een centrale scherpschutters-capaciteit in de DSI op te zetten.  

Teneinde een optimale verbinding te creëren tussen de BBE-M en de DSI zal bij het hoofd van de DSI de bevoegdheid worden neergelegd om – ook wanneer nog geen sprake is van daadwerkelijke inzet - ten aanzien van de marinierseenheid bindende aanwijzingen te geven op het gebied van:

• door de marinierseenheid te ontwikkelen generieke plannen (scenario’s);
• met offensief geweld en/of terreurbestrijding samenhangende oefeningen en de daarmee samenhangende evaluaties;
• (ad-hoc) reactietijden.

Met betrekking tot dit punt wordt opgemerkt dat het hier de

(ad-hoc) reactietijden betreft die betrekking hebben op een specifieke inzetsituatie. De structurele alarmeringstermijnen worden vastgesteld in overeenstemming met het ministerie van Defensie. 

BBE-SIE

Het kabinet deelt de mening van de commissie dat gemengde interventie-eenheden, zoals de BBE-SIE, een passend antwoord op nieuwe verschijningsvormen van terrorisme bieden. Binnen het nieuwe stelsel komt dan ook tussen de AOE’n en de mariniers een BBE-SIE oftewel een figuur waarmee het concept van de BBE-SIE structureel wordt gecontinueerd. In verband met de korte reactietijd zal, teneinde de 24-uurs beschikbaarheid van de eenheid te garanderen, de BBE-SIE worden uitgebreid. De vulling van extra SIE-capaciteit zal in beginsel volgens de verhouding tussen politie- en defensiepersoneel binnen de huidige BBE-SIE geschieden. Door roulatie komt de kennis en ervaring opgedaan door mariniers in het kader van optreden binnen de BBE-SIE ook ten goede aan de pelotons van de BBE-M die zich richten op de grootschalige inzetmodaliteiten in het kader van terrorismebestrijding. 

In de uitgebrachte adviezen worden bedenkingen geuit over het structureel maken van de BBE-SIE in het nieuwe stelsel. De argumentatie daarvoor is dat de strikte scheiding tussen politie en Defensie moet worden gehandhaafd. Het uitgangspunt daarbij is dat civiel geweld in Nederland bij uitstek een politietaak en slechts bij hoge uitzondering een militaire aangelegenheid is. Dit betekent dat enerzijds de eenheden en manschappen met een politiële achtergrond meer toegerust zijn voor het meer defensieve en kleinschalige geweld en anderzijds dat offensief, massief en/of grootschalig geweld in beginsel beantwoord moet worden door eenheden en manschappen met een militaire achtergrond. Deze tweedeling heeft een verschil in mindset en cultuur tussen eenheden van politie en Defensie naar het oordeel van betrokkenen tot gevolg.  

Het kabinet heeft voornoemde bedenkingen meegewogen in haar standpunt en komt desalniettemin tot de conclusie dat de huidige BBE-SIE permanent in het nieuwe stelsel moet worden ondergebracht. Flexibele en wendbare eenheden als de BBE-SIE kennen een aantal wezenlijke voordelen en het stelsel is op deze wijze beter toegerust op de bestrijding van nieuwe dreigingsbeelden. BBE-SIE gelijkende eenheden zijn meer dan de huidige eenheden van politie en Defensie in staat om aan de meest uiteenlopende en in korte tijd wisselende situaties het hoofd te kunnen bieden en zijn bovendien een passend antwoord op de moderne uitingsvormen van terrorisme. Dit soort eenheden maakt het mogelijk om tussen het laagste geweldsdomein (AOE’n) en het hoogste geweldsdomein (mariniers) op een glijdende schaal te bewegen. De reden van een BBE-SIE is ook daarin gelegen dat de “best of both worlds” in een dergelijke eenheid zijn verenigd; men traint samen, ontwikkelt doctrines en treedt samen op.

Recente praktijkervaringen staven de behoefte aan een flexibele, gemengde eenheid als de BBE-SIE. Deze eenheid heeft tot op heden uitgewezen goed te voldoen.

Er zullen regels voor de vormgeving van de BBE-SIE worden opgesteld waarbij onder meer selectiecriteria zullen worden vastgelegd voor het personeel van de BBE-SIE.

De aansturing

De rapporten van Fijnaut en de commissie tonen aan dat de huidige aansturing van de speciale eenheden complex is en over veel schijven loopt. De onderbrenging van de verschillende eenheden in het geval van inzetten bij situaties van grof geweld/terrorisme of bijzondere gevallen in één hand bij de DSI, en de samenwerkingsregeling zal deze complexiteit reeds aanzienlijk verminderen. Teneinde de risico’s van een complexe aansturing verder tegen te gaan zal ook een stroomlijning van de aansturing worden uitgewerkt. 

Ten aanzien van de inzet van de DSI gelden de navolgende uitgangspunten.

Als algemeen uitgangspunt geldt dat de inzet van eenheden van de DSI, zoals thans ook bij de inzet van de AOE'n en BBE’n het geval is, plaatsvindt onder gezag van het OM in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De inzet van eenheden van de DSI vindt immers, ook in gevallen van terrorisme, plaats in het kader van strafrechtelijke handhaving.  

Het optreden van het OM geschiedt onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie.

Het initiatief tot inzet van de DSI ligt bij het OM die daartoe een bijstandsverzoek richt door tussenkomst van het College van PG’s aan de Minister van Justitie.

Alvorens de inzet op verzoek van het OM plaatsvindt, geeft de Minister van Justitie zijn goedkeuring over de inzet en toetst de Minister de inzet aan de bij ministeriële regeling vastgelegde voorwaarden. Na goedkeuring van de Minister van Justitie beslist het OM over de daadwerkelijke inzet van de DSI met inachtneming van de voorwaarden die door de Minister van Justitie zijn gesteld.  

De Minister van Justitie geeft zijn goedkeuring – doorgaans op aangeven van het OM – zelfstandig over een inzet van de DSI. Van een consultatie van andere ministers is derhalve geen sprake meer. Enige uitzondering op deze regel is dat de Minister van Justitie overleg pleegt met de Minister van Defensie als de BBE-M (of delen daarvan) wordt ingezet. Uiteraard worden de betrokken ministers (BZK, Defensie en AZ) onverwijld in kennis gesteld van het besluit tot inzet van eenheden van de DSI. Dit zal zo mogelijk voorafgaand aan de feitelijke inzet geschieden. 

Inzet van eenheden van de DSI³

Bij inzet van eenheden van de DSI kunnen twee situaties worden onderscheiden: de reguliere situatie en de situatie bij opschaling naar het nationale niveau.

Reguliere situatie

De hoofdofficier van justitie die binnen een onder zijn gezag en aansturing lopend opsporingsonderzoek initiatief neemt tot de inzet van (eenheden van) de DSI, heeft tevens het gezag over de inzet van eenheden van de DSI. De verantwoordelijkheid voor een dergelijke inzet zal derhalve veelal liggen bij de lokale hoofdofficier van justitie. Bij eventuele overdracht van het onderzoek, bijvoorbeeld naar de hoofdofficier van justitie van het Landelijk Parket, wordt deze ook verantwoordelijk voor de inzet van de eenheden van de DSI. 

Voor de landelijk terreurofficier van justitie is een rol als adviseur van de gezaghebbende hoofdofficier weggelegd. Het hoofd DSI treedt ter plaatse onder leiding - zonder tussenkomst van derden - van de plaatselijke korpschef op als algemeen commandant over de gehele operatie en als adviseur van het lokale beleidsteam.

Nationale situatie